科学发展生态林业成为十二五重点

    为进一步观察落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》），以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。国家林业局认真研究，准确把握新时期国内外形势，正确分析我国经济社会发展阶段性特征提出的重大战略思想。提出要充分发挥林业的多种功能，加快发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展，努力完成《建议》提出的目标和任务，为实现国民经济和社会发展第十二个五年规划贡献积极力量。
　　一、发展林业是实现科学发展的重大举措
　　实现科学发展，就是要坚持以人为本，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展道路。推动科学发展，必须加快转变经济发展方式，提高发展的全面性、协调性、可持续性。《建议》明确提出了加快转变经济发展方式、实现科学发展的5个基本要求。林业是一项重要的公益事业和基础产业，在国民经济和社会发展全局中居于战略地位。中央林业工作会议进一步确立了林业的“四个地位”，即：林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位；明确赋予了林业的“四大使命”，即：实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择，解决“三农”问题必须把发展林业作为重要途径。这是党中央在新的历史时期对林业的最新认识成果，深刻揭示了林业将在我国“十二五”加快转变经济发展方式、实现科学发展中的重要地位和作用。
　　（一）林业在实现生态良好中承担着首要任务，能够有效保护人类生存基础、拓展发展空间。《建议》明确提出要“加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平”，以及“加强生态保护和防灾减灾体系建设”。加强生态保护是加快转变经济发展方式、实现科学发展的重要着力点，也是提高人民群众生活质量的必然要求。新中国成立以来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，全国生态建设取得了举世瞩目的成就。全国森林资源明显增长，森林覆盖率从建国初期的8.6%增加到20.36%，森林蓄积量达到137.21亿立方米。局部生态得到改善，防沙治沙取得突破，物种保护明显加强，林产品供给能力有效提高，为维护生态安全、促进科学发展作出了积极贡献。但是，从总体上看，我国生态状况依然十分脆弱，生态建设与经济发展不协调，生态承载力与经济增长需求不适应，生态文明建设与可持续发展正面临着严峻的挑战。
　　目前，我国森林面积1.95亿公顷，人均0.145公顷，不足世界人均占有量的1/4；森林覆盖率20.36%，只有全球平均水平的2/3，排在世界第139?位；森林蓄积量137.21亿立方米，人均10.15立方米，只有世界人均占有量的1/7。森林资源稀少，给我国带来了十分严重的生态问题，制约了经济社会的科学发展。突出表现在四个方面：一是生存发展空间缩减。全国沙化土地面积174万平方公里，占国土面积的18.1%，还有近32万平方公里土地具有明显沙化趋势，“十一五”期间累计发生强沙尘暴、沙尘暴和扬沙浮尘天气近50次；还有石漠化土地面积12.96万平方公里，并且以年均2%左右的速度扩展。土地沙化和石漠化不仅导致生态恶化，制约区域经济发展，而且影响民族团结和社会稳定，严重吞噬中华民族的生存与发展空间。二是土地质量严重下降。全国水土流失面积达356万平方公里，占国土总面积的37.1%，每年流失土壤45亿多吨，损毁耕地90多万亩。三是生物多样性面临严峻威胁。全国已有233种脊椎动物濒临灭绝，哺乳动物濒危物种增加到83种，鸟类濒危物种增加到86种，36种野生植物的种群数量仅存1000株以下，而且我国生物物种遗传资源丧失和流失严重，许多药用生物野生资源濒临枯竭。生物多样性作为占领未来发展制高点的重大战略资源，作为维护生态平衡、发展战略性新兴产业的重要物质基础，一旦丧失，将对未来发展造成难以估量的重大损失。四是淡水资源匮乏。由于森林涵养水源的能力下降，水土流失严重，特别是我国天然湿地急剧减少，湖泊水面面积由7.1万平方公里减少到5.2万平方公里，洪泽湖、鄱阳湖、太湖水面面积分别减少了54.2%、33.3%、14.8%，昔日“八百里洞庭”已从1940年代末期43万公顷，减少至目前的24万公顷；三江平原自然沼泽面积已由建国初期的500万公顷减少到目前的156万公顷，沿海地区已丧失湿地200多万公顷，导致蓄水调洪能力下降，净水贮碳功能降低，严重影响淡水资源安全。目前，我国已成为全球最大的生态“负债国”之一，生态问题已成为我国经济社会可持续发展最大的障碍之一，生态产品已成为我国最短缺的产品之一，生态差距已成为我国与发达国家的最大差距之一。
　　我国林业履行着建设森林生态系统、保护湿地生态系统、改善荒漠生态系统、维护生物多样性的重大职责。“三个系统一个多样性”决定着国家生态状况，维护着国土生态安全。森林和湿地是全球最主要的两大生态系统，它们以70%以上的程度参与和影响着地球化学循环过程，在生物界和非生物界的物质交换和能量流动中扮演着主要角色，对保持陆地生态系统整体功能、维护全球生态平衡发挥着中枢和杠杆作用。森林还被称为“物种基因库”，维护了全球陆地90%的生物物种。湿地又被称为“淡水资源库”，我国湿地维持了全国可利用淡水总量的96%。如果森林和湿地从地球上消失，陆地90%的生物将灭绝，全球90%的淡水将白白流入大海。在一定意义上说，人类如果失去森林、湿地，生态系统就会遭到彻底破坏，人类就会失去生存空间。在未来的发展进程中，我国人口还将持续增长，脆弱的生态环境承担着越来越大的人口压力，单位土地的人口负荷更趋严重。要实现科学发展，必须要解决土地沙化、水土流失、物种减少、湿地萎缩和森林资源不足等重大生态问题，提高我国生态承载力和可持续发展能力，这就要求充分发挥林业在生态建设中的主体作用，加快构建国土生态安全屏障，努力扩大生态容量，有效拓展中华民族的生存基础和发展空间。
　　（二）经济结构战略性调整迫切需要发挥林业维护资源能源和粮食安全功能。《建议》提出“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向”，要树立绿色、低碳发展理念，大力发展循环经济，加强资源节约和管理，以及加强现代能源产业体系建设和保障国家粮食安全。森林在陆地生态系统中占绝对主导地位，森林生态系统生物量占陆地生物量的90％，森林单位面积生物量是同等面积农田和草原的20－100倍。我国森林生态系统生物量占到全国陆地植被生态系统总生物量的70％。因此，林业被公认为天然的循环经济、低碳经济和绿色经济的复合体，是新世纪极具潜力的朝阳产业。木材、钢材、水泥、塑料并称为支撑经济发展的四大重要原材料，其中唯独木材是绿色、可再生的。我国是世界木材消费大国，木材及林产品需求一直呈刚性增长，“十二五”期间，我国年均木材需求将达4.5亿立方米，国内最多能提供3亿立方米，缺口达1.5亿立方米以上。多年形成的依靠进口木材解决国内市场供应的模式，将因一些木材出口国限制出口，面临严峻挑战。同时，据预测，我国经济林产品、林化产品和食用菌等林副产品需求不断增长，到“十二五”末，缺口达近3000万吨。因此，保障我国木材等资源安全迫切需要林业增强战略资源储备能力，立足国内最大限度地满足经济社会发展对木材及林产品的需求。
　　我国人口数量的持续增加和膳食结构的改善使我国粮油消费需求呈现刚性增长态势。我国人均耕地1.41亩，不足世界平均水平的40%，稀缺的耕地已成为粮食产量增长的最大制约。林业拥有46亿亩林地，其中有6亿多亩宜林荒山和大量“四旁地”，发展木本粮油潜力巨大。目前，全国食用植物油60%靠进口，如果种植和改造9000万亩高产油茶林，就可年产茶油450万吨，不仅可使我国食用植物油进口量减少50%左右，还可节省出1亿亩种植油菜的耕地来种植粮食，这对于优化经济结构，维护国家粮油安全具有战略意义。
　　另据实地观测，平原农田防护林平均每公顷能保护农田10.80公顷，增产粮食9360公斤。因此，大力发展木本粮油和农田防护林，是立足自给、增强后备粮食储备能力、保障粮食安全的形势需要。我国石油资源供应严重不足，森林是一种十分重要的生物质能源，就其能源当量而言，是仅次于煤、石油、天然气的第四大能源，而且具有清洁安全、可再生、可降解、不与农争地、不与人争粮等优点，发展林业生物质能源是我国新能源开发的战略需要。我国现有木本油料树种总面积超过400万公顷，可培育能源林1300万公顷，可每年提供生物柴油500多万吨、木质燃料近4亿吨，折合标准煤约2.7亿吨。根据国际能源署（IEA）的最新预测，我国进口原油将从2008年的每天400万桶上升到2013年的每天570万桶，国家能源安全形势严峻，迫切需要将林业生物质能源作为我国新能源开发的重点。
　　（三）保障和改善民生迫切需要充分发挥林业就业增收巨大潜力。《建议》指出“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”，要扩大就业和增加劳动收入，以及拓宽农民增收渠道。我国山区占国土总面积的69%，山区人口占全国总人口的56%，这些地区贫困人口相对集中，经济社会发展相对滞后，民生问题更为突出。山区如何致富关系到如何解决“三农”问题，如何缩小城乡差距问题。我国现有林地面积是耕地面积的2.3倍，其中集体林地25.5亿亩，但单位面积林地的产值比耕地差得多，蕴藏着极大的发展潜力和空间。林业产业是劳动密集型产业，为社会各种资源有效参与林业生产创造了有利条件。解决“三农”问题最现实的选择是调整农村产业结构，充分挖掘林地潜力，不断提高林地单位产出率，通过积极发展林产品加工业、森林旅游业等，促进农林牧副渔结构合理、协调发展。依托山区丰富的林地资源和森林资源，可以加快山区经济发展，促进农民就业增收，有效解决“三农”问题，促进城乡协调发展，确保广大农民安居乐业。林业的这些作用，已经在应对金融危机、扩大内需中得到了充分体现。
　　我国是一个劳动力丰富的国家，就业形势十分严峻。林业跨国民经济一、二、三产业，产业链条长，涵盖范围广，能对农民就业形成“磁吸效应”，对农民增收形成“倍数效应”，利用林业可为农民提供大量就业机会。2008年林业产业就业人数为4500万人，占农村富余劳动力的37.5%；2012年将达到5700万人。据研究，林业及其相关产业每年可以创造120万个就业岗位，约占全国每年新增劳动力的十分之一，按保守推算，到2015年林业就业人口将达6000万人。同时，集体林权制度改革已完成林地确权面积21.76亿亩，6779万农户拿到林权证，直接惠及近3亿农民。发展林业是缓解社会就业矛盾、促进增收的最现实、最直接、最可行的一条渠道。拉内需、促就业、保民生需要充分发挥林业就业蓄水池和增收保障作用。
　　（四）应对气候变化迫切需要增加森林碳汇、提升减缓气候变化的能力。《建议》要求“积极应对全球气候变化”。应对气候变化，不仅是人类社会共同面临的严峻挑战，也是我国实现科学发展必须着力解决的重大问题。森林在应对气候变化中的独特作用主要体现在三个方面：第一，森林既是吸收汇（碳汇），是陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器，也是排放源（碳源），是导致全球气候变化的最重要因素之一。恢复和保护森林既是减缓气候变化的重要措施之一，又是适应气候变化的重要措施之一。第二，木制林产品是重要碳库，发挥着储碳的重要功能，林木生物质能源可以部分替代化石能源，有效减少碳排放，进而减缓气候变化。第三，森林固碳具有工业减排不可比拟的成本比较优势，并能够增加绿色就业岗位。全球陆地生态系统中约储存了2.48万亿吨碳，其中1.15万亿吨碳储存在森林生态系统中。《京都议定书》明确规定了工业直接减排和森林碳汇间接减排两个途径。专家测算，如果将我国煤的使用比重降低1个百分点，二氧化碳排放量可减少0.74%，而GDP会下降0.64%，居民福利将降低0.6%，就业岗位将减少470万个，可见直接减排需付出较高的代价。森林固碳间接减排具有投资少、综合效益大等优点，是争取国家发展空间和抢占经济竞争优势的巨大潜力所在。近年来我国森林资源不断增长，有效提高了应对气候变化的能力。1980-2005年，我国造林活动累计净吸收30.6亿吨二氧化碳，森林管理累计净吸收16.2亿吨二氧化碳，减少毁林排放4.3亿吨二氧化碳，目前我国森林植被总碳储量已达到78.11亿吨。在2009年哥本哈根会议上，我国持续大规模开展退耕还林和植树造林、增加碳储存的贡献赢得了国际社会的广泛赞誉，是遏制气候变暖，拯救地球家园的最实际的行动，展现了我国负责任的大国形象。因此，大力植树造林，加强森林保护，强化森林经营，已成为我国增加森林碳汇总量、争取发展空间、提高应对气候变化能力的必然选择。
　　（五）推动文化大发展迫切需要繁荣生态文化。《建议》明确提出要“推动文化大发展大繁荣，提升国家文化软实力”。生态文化是中华传统文化、和谐文化的重要组成部分，是支撑生态文明的基础。繁荣生态文化的目的是全社会形成亲近自然、热爱自然的良好风尚，大家更加自觉地保护生态、爱护环境、节约资源能源。世界著名生态和社会学家唐纳德·沃斯特指出：“我们今天所面临的全球性生态危机，起因不在于生态系统本身，而在于我们的文化系统。要度过这一危机，必须尽可能清楚地理解我们的文化对自然的影响”。这说明，只有从更深的思想文化层面解决问题，才能为生态文明建设和可持续发展奠定坚实的思想基础。大力发展生态文化，可以引领全社会学习生态知识，树立生态道德，崇尚生态文明，树立人与自然和谐相处的价值观，可以引导政府部门的决策行为更加有利于促进人与自然和谐，可以推动科学技术不断创新发展，提高资源利用效率，有力地促进生态文明建设。森林是人类文明的摇篮，孕育了灿烂悠久、丰富多样的生态文化，集中反映了人类热爱自然、与自然和谐相处的共同价值观。林业在繁荣生态文化中扮演着主要角色，能够有效传播生态文化、提升生态文明观念、提供文明基础和繁荣条件。自然保护区、森林公园、湿地公园是生态文化的主要源泉和重要阵地，承担着繁荣生态文化、弘扬生态文明的先锋任务，可以为全社会牢固树立生态文明观念发挥积极的促进作用。
　　二、林业要为实现科学发展作出新贡献
　　《建议》对我国经济社会发展提出了新的更高的要求，凸显了我国经济发展速度、结构、效益相协调，人口、资源、环境相协调，消费、投资、出口相协调，城乡、区域发展相协调，发展、改革相互促进的重要性和紧迫性，尤其在金融危机、生态危机、资源能源危机、气候变化的全球化背景下，林业作为生态建设的主体、应对气候变化的战略选择、缓解资源能源危机的重要行业，在我国进入以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”重要时期，更应责无旁贷地担当起改善生态环境，发展绿色经济，建设生态文明，推动科学发展，促进社会和谐的重任。因此，加快林业发展，提高资源生态承载力，为实现科学发展作出新贡献，既是经济社会发展的内在要求，也是林业长期发展的战略任务。林业要为科学发展作出新贡献，当前和今后一个时期必须做到“五个坚持”。
　　坚持把“双增目标”作为发展现代林业的核心任务。胡锦涛主席代表中国政府在联合国气候变化峰会上向国际社会作出的“大力增加森林碳汇，到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”的“双增目标”承诺，将发展林业、增加森林资源、改善森林质量纳入应对气候变化的国家战略。为实施这一战略，胡锦涛总书记又对林业作出重要批示。“十二五”是落实胡锦涛总书记批示和“双增目标”的关键时期，必须坚持依托林业重点工程，全面开展森林抚育经营，加快城乡绿化步伐；继续推进集体林权制度改革和国有林场改革，探索推进重点国有林区改革，切实增强林业发展活力，充分调动广大农民和社会各方造林育林护林的积极性，为实现我国向国际社会承诺的战略目标奠定坚实基础。
　　坚持把加快转变发展方式作为发展现代林业的重要途径。“十二五”时期，必须紧紧围绕发展方式转变这条主线，坚持造林绿化在保持规模扩张的同时，更加注重提高造林质量和森林质量；林业产业建设在保持发展速度的同时，更加注重核心竞争力的提升；建设机制在政府主导的同时，更加注重发挥市场的基础性作用；林业建设在加大投入的同时，更加注重发挥科技创新的关键作用；在提升林业多种功能的同时，更加注重林农增收和扩大就业。
　　坚持把改善民生和兴林富民作为发展现代林业的根本出发点和落脚点。“十二五”时期，发展林业必须着眼于创造更丰富的生态产品，不断改善人民生产生活环境；着眼于提供更优质的物质文化产品，满足人民物质精神需要；着眼于吸纳更多的社会就业，促进社会和谐稳定；着眼于改善林区民生，使林区人民与全国人民一起实现小康。要更加注重将改善人居环境、扩大社会就业、增加农民收入、促进人民身心健康作为“十二五”林业发展的根本出发点和落脚点。
　　坚持把深化改革作为发展现代林业的强大动力。“十二五”时期，必须继续深化集体林权制度改革，在推进主体改革进程的同时，深化配套改革，进一步激活集体林区发展活力，解放林业生产力；积极创造条件启动国有林场和国有林区改革，突破制约林业发展的体制机制障碍。形成林业改革全面推进的态势，为新时期林业发展注入活力。
　　坚持把应对气候变化作为发展现代林业的重要内容。“十二五”时期，必须采取更加有效的措施，提高林业应对气候变化的能力。努力构建既符合我国林业实际又符合国际规则的全国林业碳汇计量与监测体系，形成我国林业碳汇基础信息综合平台。稳步推进林业议题国际谈判，积极推进将发展中国家林业减缓行动纳入发展中国家减缓行动范畴，为缓解我国在工业能源领域的减排压力拓展发展空间。
　　三、林业发展的重点任务和主要措施
　　《建议》分别在“坚持扩大内需战略，保持经济平稳较快发展”、“推进农业现代化，加快社会主义新农村建设”、“发展现代产业体系，提高产业核心竞争力”、“促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化”、“加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平”等方面，对加快现代林业发展的重要任务作出了全面部署。国家林业局将认真贯彻落实五中全会精神，以发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展为主题，以转变林业发展方式、提升林业质量效益为主线，采取一系列有力措施，确保完成中央确定的各项任务。
　　（一）加快建设国土生态安全体系。以保护和建设森林生态系统、治理和修复荒漠生态系统、保护和恢复湿地生态系统、维护生物多样性为核心，以天然林保护、退耕还林、三北及长江和沿海等防护林、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理等重大生态工程为带动，以山洪泥石流地质灾害易灾区为重点，加强森林资源管护，大力开展植树造林，强化野生动植物和湿地保护，加强自然保护区建设，加快构筑东北森林、北方防风固沙、东部沿海防护林、西部高原、长江、黄河、珠江、中小河流及湖库区、平原农区和城市森林等生态屏障，形成维护国土生态安全的保障体系。
　　（二）加快发展林业产业体系。林业产业是一个具有经济、生态、社会、碳汇、文化等多种功能的特殊产业，是涵盖一、二、三次产业门类的独具特色的绿色经济、低碳经济和循环经济。林业产业发展主要依靠市场配置资源，要以《林业产业政策要点》和《林业产业振兴规划》为指导，依托森林资源优势，以兴林富民为宗旨，以市场需求为导向，以科技为支撑，积极培育主导产业，加快发展兴林富民产业，大力提升林业传统产业，培育林业战略性新兴产业，形成新的经济增长点，推动我国由林业产业大国向林业产业强国转变，努力形成有中国特色的林业产业体系。
　　（三）加快推进生态文化体系建设。以森林公园、湿地公园、自然保护区和生态文明教育深入扎实的学校、团组织为基础，大力推进生态文明教育基地和生态文化教育示范基地建设。按照建设生态良好型国家的要求，加快城乡绿化美化步伐，不断推进森林城市、森林乡镇、森林村庄的建设，让城乡居民享受更多更好的生态产品。加强生态文化创作与宣传，及时广泛地传播生态知识和生态建设成就，引导全社会牢固树立生态道德观、生态价值观、生态政绩观、生态消费观等生态文明观念。
　　（四）加快改善林区民生。在进一步推进林业棚户区改造工程的基础上，逐步加大林区医疗卫生和道路、安全饮水、供电、供暖及广播电视等建设力度，加快林区基础设施建设，改善林区人民生产生活条件。依托天然林保护等林业重点工程，创造就业岗位，保障职工工资性收入，鼓励林区大力发展林副特产品，加快提高林区职工和林农收入。完善林区社会保险制度，加强林区政策性社会性支出扶持，建立健全林区社会保障体系，使林区人民的社会保障水平不低于社会平均水平。
　　（五）着力提高森林质量。加快林木良种化进程，夯实造林绿化的质量基础。坚持“面向生产、立足优势、主攻重点工程、保证供应”的原则，全面推进林木良种选育推广、林木种苗生产供应、林木种苗行政执法、林木种苗社会化服务体系建设。加强森林抚育经营，切实提高森林质量。以促进森林可持续经营，构建健康、稳定、高效的森林生态系统为目标，以增加森林资源、提高林地生产力、增强森林综合功能和效益为根本，以中幼林抚育和低质低效林改造为重点，分类经营、定向培育、分别指导、持续利用，优化森林结构，提高森林质量，建设和培育稳定的森林生态系统。
　　（六）着力深化林业改革。贯彻落实《中共中央  国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，全面落实集体林地家庭承包经营制度，加快明晰产权步伐，通过完善政策，加大投入，规范管理，健全服务，进一步深化集体林权制度改革，形成集体林业的良性发展机制。推进国有林场改革，按照因地制宜、分类指导、先易后难、稳步推进的原则，指导各地积极探索国有林场不同类型的改革模式。建立符合社会主义市场经济发展要求、适应以生态建设为主的林业发展战略的国有林场管理体制。推动国有林区改革，结合天然林资源保护二期工程实施，按照政企分开、企社分开、森林资源行政管理与企业经营利用分开原则，建立森林资源管理和经营体制，进一步解放和发展林业生产力，不断为林业发展注入新的动力。
　　（七）着力林业科技创新。坚持“突出创新、强化应用、升级产业、服务林改”的发展思路，以基础研究为动力，以应用技术研发为核心，以前沿技术研究为引导，以重大理论创新为基础，以条件平台建设为保障，按照产业链和生态区布局科技链，建设国家林业科技创新体系，全面提升林业科技水平。加快科技攻关，攻克现代林业重大关键技术，推进林业科技引领计划，加强林业重大基础技术研究；提升科技成果推广应用水平，提高林业科技成果转化率，建立林业科技示范体系，构建林业产业技术创新战略联盟；完善林业标准化与质量监督体系；加强林业科技创新平台和服务体系建设，加强林业植物新品种保护和林业生物安全管理，推进林业认证。
　　（八）着力完善林业支持保护体系。建立与社会主义市场经济体制相适应的林业生态建设投入保障制度，加大林业生态建设、重点工程和基础设施建设投入。建立健全林业补偿补贴制度，进一步完善森林生态效益补偿基金制度，加强湿地生态补偿试点力度，完善中央财政对林木良种、造林、中幼林抚育等补贴制度，以及林业贴息贷款、森林保险、林权抵押、税费优惠等金融扶持政策，引导社会资金发展林业。加强林业机构队伍、信息化和法制化建设。实行林业生态建设目标责任制，建立全国动员、全民动手、全社会办林业新机制。扩大林业对外开放，统筹国际国内两种资源、两个市场。